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由于京襄路成立的时间，制司与朝廷约定，除了战区外，诸州（府）除主印官与兵马都监及清田司等少数佐官由制司直接举荐任命外，包括州府州曹及县级官员，还维持旧制。
因此京襄路设立也有半年多时间了，制司也没有提向城重新置县的事。
龙潭岭即将因为新式水轮机的使用，成为京襄第一座划时代的工业城镇——制司所在的泌阳城以及南部的宛城县都地处平旷，又不靠近煤铁矿区，缺乏集中发生水力生产的条件；到年底之前与煤铁及水力生产直接相关的人口将有可能增加到十万以上，再加上驻军以及其他方面的配套辅助人口，很可能会达到十五到十八万之多。当世除了都城以及极少数位于水陆交汇要冲之地、同时又是监司所在的大城、雄城之外，极少有哪座城镇会有这么大规模的居住人口。
此时的泌阳，加上驻军，也不过十万人居住规模。
而且整个东赵河沿岸，要照三十万集中居住人口进行规划，很多规划、配套工作都需要立刻启动起来——原先的城池仅有六七百步见方，是远远不能满足需求的，同时分到几个乡司进行管理，显然也跟不上形势了。
然而向城重新置县，势必就得接受朝廷委派官员，同时水轮机的机密即便长期肯定难以做到保密，但也一定要争取更多的时间，以便京襄在水力生产方面形成规模化优势——
制司内部也讨论过几回，在好几个方案之间犹豫，到这时候还没有最终拿定主意。
徐怀经过这段时间的深思熟虑，回到向城县的旧县城，住进原县衙，今日的巡检司衙署之中，在朦朦春雨之中，与此行相随的众人说道：
「这边看来还是有成立云阳特别行营的必要，这个特别行营，不跟朝廷讨要官职，仅制司内部掌控——七叔知兵善战，这两年也兼理都水、营造、军械等事，我看就请七叔担任这个特别行营的统制，主持向城-龙潭岭-云阳关一带的建设、生产以及卫戍等
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