天武天皇（现称倭国王）递上降表，并不意味着万事大吉。那只是一场盛大仪式，一份书面承诺。如何将军事胜利转化为稳固有效的统治，将倭国这个桀骜不驯的岛国真正纳入大唐的掌控，才是远比战场厮杀更复杂、更考验智慧与耐心的任务。李瑾深知，征服易，统治难。尤其是面对一个孤悬海外、语言文化迥异、地形破碎、豪族林立的地方，直接设立郡县、派流官治理，不仅成本高昂，而且极易激起持续的、难以扑灭的反抗，将唐军拖入治安战的泥潭。
羁縻，是唐朝处理边疆和归附少数民族政权的成熟政策。其核心在于“因俗而治”，承认地方首领的世袭统治权，保持其原有的社会结构和风俗习惯，但必须接受唐朝的册封，奉大唐正朔，定期朝贡，并在军事、外交上服从中央调遣。这种方式成本低，阻力小，能有效维持边疆稳定，并将这些地区逐步纳入中华文化圈。
对倭国，李瑾打算采取一种更为深入、控制力更强的“羁縻-都督府”复合模式。在保留倭国原有统治架构（倭国王及其朝廷）作为民政象征的同时，设立一个权力极大、由唐人担任的“倭岛都督府”，总揽军政、监察、外交、重要资源开采等核心权力，形成事实上的“二元统治”，最终目的是将倭国彻底改造为一个唯大唐马首是瞻、资源可控、战略可靠的海外藩屏和前进基地。
奈良城（唐军已正式将其改回原名“藤原京”，以示对倭国旧制的否定，但为叙述方便，仍称奈良）原太政官署，如今的大唐征东元帅行营，成了新政令的制定中心。李瑾召集了何迦楼、金仁问、随军文吏、以及少数经过甄别、表现合作且通晓倭国事务的降倭贵族（如曾作为遣唐使、对唐文化有亲近感者），连续数日闭门商讨。
“羁縻之要，在于分而治之，以夷制夷，更要抓住命脉。” 李瑾指着墙上新绘制的倭国全图（依据倭人献上的旧图及唐军探查补充绘制），对众人阐述他的构想。
“其一，分权。倭国旧制，权力过于集中于畿内贵族，尤以藤原
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