匿在士绅豪强、王府勋贵名下，逃避赋税；而承担主要赋役的自耕农和小地主，则因土地日少、税负日重而不断破产流亡，形成恶性循环。不解决这个问题，任何改革都如沙上建塔，难以持久。
高拱念念不忘的“一条鞭法”，正是试图从根子上解决这一问题的猛药。但张居正深知，此药虽好，药性却过于猛烈，牵一发而动全身，直接触动的是天下间最有权势、最根深蒂固的阶层——官僚、士绅、勋贵、皇亲国戚的利益。在皇权未稳、朝局未定、内外交困的当下，贸然全面推行，无异于自掘坟墓，必遭强烈反弹，甚至可能引发地方动荡，给外敌可乘之机。
他需要一把更精巧的“手术刀”，一个能切中时弊、又能减少阻力、甚至能争取部分支持的切入点。这把“手术刀”，既能缓解底层民困，稍微遏制土地兼并的恶化趋势，又能为国库增加一些实实在在的收入，同时还能为将来更深入的改革（比如一条鞭法）铺平道路，积累经验，赢得民心。
在文华殿的御前会议上，在仅有皇帝、三位阁老（徐阶、高拱、张居正）和户部尚书马森参加的小范围密议中，张居正提出了他深思熟虑后的构想。
“陛下，二位阁老，马部堂，” 张居正指着户部呈上的、密密麻麻记录着各省历年税赋征收与拖欠情况的册簿，声音沉稳而清晰，“国用不足，表象在于开支无度、元费浩繁，然深层之弊，在于税基日削，征收不畅，隐田匿户愈演愈烈。富者阡陌相连，而赋税甚少；贫者无立锥之地，而徭役沉重。此乃动摇国本之患。”
朱翊钧凝神倾听，年轻的脸上露出思索之色。高拱则目光炯炯，他最关心的就是土地和赋役问题。
“高阁老所倡‘一条鞭法’，乃治本良策，臣深以为然。” 张居正先定下基调，安抚了高拱，随即话锋一转，“然此法涉及清丈天下田亩，统一赋役，折银征收，工程浩大，非数年之功不可竟。且清丈田亩，必触动豪强权贵之利，阻力之大，可想而知。当下国事倥偬，边患未宁，若骤然全
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