不难看出，明帝国的创立者这么做的原因是为了防止地方行政权、监察权、军事权集中于一人发生微妙的化学变化，出现与中央抗衡的藩镇割据势力，危害帝国的统一。不过为了应对内外的突发性威胁，自从宣德年间，明中央开始设置总督或者巡抚，一般来说出任总督巡抚的官员都是来自中央的京官，总督巡抚也只是临时性质的，有事则设，无事则罢，而且如果没有特别的授权，总督和巡抚也没有权力干涉地方的行政和刑事。（以杨鹤为例，他的本官便是兵部右侍郎，总督三边军务不过是他的差遣而已，即他以国防部副部长的身份统辖协调西北三个军区），也就是说，杨鹤是没有权力插手陕西地方政府的政务以获得财力和人力。由于陕西连续几年的饥荒，民变四起，介于缺乏财力而且士兵欠饷多年的现状，身为大明西北最高军事长官的他并不主张出兵征讨。在杨鹤看来，民变是因为连年的饥荒和加征辽饷，使用欠饷数年的军队进行军事镇压不但不可能解决问题，反而可能会引发更加不可收拾的灾难，因此杨鹤主张“抚”的策略。但由于中央无力给予杨鹤必要的赈灾经费，杨鹤本人又无力干涉陕西地方政府的民政，因此杨鹤的“抚”实际上是一种放任，寄希望于春天的到来或者气候的好转，灾民回到故乡耕作来解决流民的问题。在这种情况下，陕西籍官员对杨鹤的弹劾就没有什么奇怪得了，毕竟他们在家乡的田产祖宅成为了饥民攻击的对象，蒙受了大量的损失，而身为军事长官的杨鹤却坐视不理。如果说崇祯三年勤王军发生兵变前，杨鹤还能抵挡这些进攻的话，在此之后情况就发生了根本性的变化：在此之前灾民们只是为了得到充饥的食物，活动范围也只是在家乡附近（因为当春天来临他们就会回到故乡重新耕作），而乱兵的加入不但给流民们带来了军事经验，而且也将其变成了纯粹的强盗集团。当时的兵部给事中在奏折中将这两种性质不同的盗匪分别命名为“边贼”（因为乱兵主要是边境地区军户组成）和“土寇”，（“
秦之流贼，其势日炽。边贼以土寇为向导，土寇以边
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