贸易管理体系的雏形，其核心是将海外贸易从“怀柔远人”的政治附属品，提升到“经略海疆、充实国用”的国家战略高度，并以制度化、透明化、利益导向的方式进行管理。
争论异常激烈。反对者攻击此举是“与民争利”、“启商贾奢靡之风”、“使天子有言利之讥”，更担心市舶使权力过重，形成独立于地方行政体系之外的“利窟”，尾大不掉。支持者则列举前代市舶之利，强调如今水师强盛、海船坚固，正宜开拓。武后最终乾纲独断，支持了李瑾、刘仁轨等人的主张。她敏锐地看到了其中巨大的经济利益和对皇权的巩固作用——一个由中央直接控制、能带来稳定巨额收入的市舶系统，无疑能增强朝廷的财政力量，削弱地方割据的经济基础。
麟德十三年初，诏令颁行天下。以广州为模板，扬州、泉州、明州、交州四处，迅速开始筹建新的市舶司。朝廷选派了一批被视为“能吏”、“干员”且相对清廉的官员出任首届市舶使，并抽调户部、工部、水师相关人员辅助。刘仁轨被任命为“东南诸道市舶、水陆转运、沿海防御制置使”，总揽东南沿海市舶、水师及与海外相关事务，驻地广州，显示出朝廷对此事的极度重视。
新政推行，绝非一帆风顺。广州旧有的利益集团（包括部分官吏、地方豪强、与番商勾结的“揽头”）对新政阳奉阴违，甚至暗中阻挠。新设立的“看验所”评估货价，触动了他们低报价格、从中牟利的奶酪。规范的税收和“公凭”制度，让走私变得困难。一些习惯了混乱中捞取好处的番商“纲首”也感到不便，抱怨“规矩太多”。
广州新任市舶使崔浞，是一位出身河北、曾担任过县令、州司马的干练官员，以不畏豪强、精于计算著称。到任后，他雷厉风行。首先，他请刘仁轨调派一队水师精锐，以“整肃港口、缉拿私枭”为名，进驻广州港，震慑宵小。接着，他公开颁布《市舶则例》草案，召集番汉大商，听取意见，稍作修改后便明文张榜，严格执行。对于几起试图贿赂评估牙人、夹带违禁品（主
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