怕最初只有一两间屋舍，数百部书籍，其象征意义也非同小可。
然而，推行过程绝非一帆风顺，其中折射出的矛盾与困境，远比长安要复杂得多。
首先是经费问题。朝廷拨款有限，地方财政大多拮据。修建馆舍、购置书架桌椅、雇佣管理人员的费用，常常需要县令绞尽脑汁，从常平仓余利、地方公廨钱利息、乃至动员本地富户“乐捐”中筹措。有些地方，公藏阁建得简陋不堪，书籍也多是朝廷调拨的那一份，再无余力补充。
其次是书籍来源与质量。朝廷调拨的多是“官营印书馆”的统一印刷本，虽保证内容准确，但种类相对固定。地方士绅捐赠的书籍，则良莠不齐，多有残缺破损，或内容陈旧。如何有效管理、分类、编目、修补这些书籍，对很多地方小吏来说是全新的挑战，导致书籍流失、损坏严重。
第三是管理人员与规则。公藏阁的“阁丞”或“管书吏”，多由当地低阶文吏或年老的生员兼任，缺乏专业素养。阅览规则执行松紧不一，有的地方管得过死，将许多真心向学但身份“低微”者拒之门外；有的地方则疏于管理，导致书籍被污损、撕页、甚至偷窃。外借制度在许多地方形同虚设，或因无人敢担保，或因害怕丢失追责。
第四是观念冲突。在一些保守风气浓厚的州县，尤其是世家大族势力盘根错节之地，公立图书馆的设立遇到了无形的阻力。当地大族或明或暗地抵制，不愿捐赠书籍，甚至散布“公藏之书，粗劣杂乱，恐误子弟”的言论。部分地方官也对此事不甚热心，认为这是“不急之务”，不如修桥补路更能彰显政绩，敷衍了事。
最根本的矛盾，则在于知识权力下放所带来的深层冲击。 公立图书馆，尽管在藏书质量、阅读环境上无法与私人藏书楼相比，但它向所有符合基本条件的民众，敞开了知识的大门。这不仅仅是提供几本书那么简单，它传递了一个强烈的信号：知识，至少是基础性的、正经正史和部分实用知识，不再被少数人垄断，它是朝廷赋予所有“良民”的
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