乡镇、村企业的土地所有权是虚权，乡镇、村企业的土地作用权、土地利用权才是实权。乡镇、村企业法定不动产集合抵押的性质核心就在于此处。
二、性质特征
乡镇、村企业法定不动产集合抵押，是以建设用地使用权为中心的统一的目标责任制。其土地管理制度的统一性，表现在以下几个方面。
第一，建设用地“专地专用制度”的统一性。
建设用地“专地专用制度”的统一性，指不能因抵押或转让乡镇、村企业建设用地而随意性地改变土地的用途。未经有关部门批准，耕地不得改为建设用地，公共利益类土地不能改为生产生活类用地，工矿仓储用地也不得改为商服用地、住宅用地的性质。任何单位与个人进行不动产建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。
建设用地，是各类土地品种中最具经济用途和增值潜力的一类特殊的土地。因此上，也是流转最频繁、流转样式最多的一类土地。限于城市与乡镇的区域性分割，城市中的土地基本上是建设用地，农村的土地基本上是耕地。正是由于农村的建设用地被大量的耕地所分割包围，则增加了乡镇土地管理上的许多难度。最切实可行的办法，就是对于乡镇企业建设用地的抵押或者转让实施全过程、全方位、全要素的跟踪管理。即参照城市建设用地管理的经验与办法，也一律采取“专地专用制度”，并统一实施全面的目标责任制。
对于乡镇而言，耕地的“专地专用制度”和建设用地的“专地专用制度”，是并行不悖的。不能认为，农村有大把的耕地，就可以随意地擅自作主地盖厂房、盖房屋、搞商品市场或者搞旅游项目等等。也不能认为，搞工厂企业赚钱太慢了，不如自己把厂房、学校、医院、福利养老院拆除用于商业、旅游和住宅建设吧。以上变更土地用途的办法，需要经县级以上有关部门批准，才能诸之实施。
即使是乡镇、村企业的建设用地使用权随其厂房等建筑物一并被拍卖了，受让的土地未转为国
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