越来越尖锐。我们现在常常说“18亿亩耕地红线”，是指到2010年，全国耕地保有量应不低于18亿亩。但《1997～2010年全国土地利用总体规划纲要》（1999年）中的规定是：2000年，耕地总面积保持在12933万公顷（19。40亿亩）以上，2010年，耕地总面积保持在12801万公顷（19。20亿亩）以上，其中基本农田面积10856万公顷（16。28亿亩）以上，占现有耕地总面积的83。5%。造成这种被动局面，是因为各地政府地方利益保护主义作怪，“吃饭靠财政，发展靠土地”成为地方政府的信条，违法批地、用地的局面难以克制，不得已而改为“18亿亩耕地红线”。
农地拓业的限制，不光是对于地方政府的限制，对于集体行使土地所有权也是一种强制性限制。即使是2010年以后，无论房地产业多么红火，地区经济发展有多么快速，土地的规划和保护耕地的政策是不会停止的。
3．建设用地专项限制
土地规划和建设用地的审批权，都不在于集体，而在于县级以上政府机构。以政府的审批权代替集体的处分权，并不是不尊严集体的所有权，而是迫不得已而为之。事实证明，也只有政府作出的宏观调控决策，才是最可靠的决策。政府以“公共利益”的名义来征收集体的土地，也是合理合情的限制方法。
回顾当初立法过程，法律授予集体的土地所有权，可能只是一个占有权，不包括处分权。既然如此，政府代替集体来处分土地，还是有一定依据的。当然，社会主义国家仍然要坚持“集体服从国家”这一利益分配原则。修改行政法关于集体土地所有权的内容，是要等待修改宪法完成以后才能进行。
《土地法律小全书》中土地利用部分，基本上是关于建设用地的行政规定，这种规定的生效，只能是在限制集体土地所有权的基础上进行。主要立法宗旨，是要让集体减权，让国家加权。
土地开发利用，包括农业用地的开发利用和
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