中国是一个将近14亿人口的大国，人均土地资源占有量不及世界人均占有量的1\/4，城镇化工业化又导致用地矛盾日益加剧。如今的农用土地全部法定为享用型公益土地，全国的交通、基础设施等公益土地也占有相当大的比例。中国目前仍然是一个欠发达的穷国，中央和地方政府的财力物力很有限，将一部分公益土地改为非公益土地是完全必要的。关键在于要正确处理公益土地与非公益土地的关系。
所谓土地出让金，就是国家土地所有权人决定出租建设用地应得的租金，只不过是名称上改为“出让金”而已。微观上，其是经济学上价值规律的反映，是物品买卖交易上的货币交换，或者是纯粹的“收益租赁型”物权关系；宏观上，涉及到国家房地产政策调控、全国各地土地资源合理利用的一系列管制制度，包括土地资源的市场机制和打击合同欺诈、空手套白狼、圈地运动、人为闲置土地、公职人员失职渎职等等各种违法犯罪行为，并不是单纯的物权关系与经济关系。
土地出让金的等级制度，就是土地出租租金的等差制度，是由不同地区、不同方位、不同用途、不同增值条件而产生的不同价位的土地租金，这是符合土地经济学和土地价值规律的土地出让金制度的物权化设计。
二、土地出让金制度的物权化
土地出让金制度的物权化，取决于以下法制基础：
1．国家收取土地出让金是土地所有权人行使物权的本职权能
国家作为建设用地的专属所有权人，有土地所有权的排他权、支配权、管领权、统治权和收益权等主权，收益租赁权人对土地使用权人收取土地出让金是完全合理合法的。加强土地出让金制度的物权化建设，是理顺整个社会的物权关系，建立良好的地产市场秩序的必然结果。
2．国家收取土地出让金是带头信守合同的意思表示
国家作为土地使用权出让权人，与土地使用权人签订土地出让合同，双方之间形成了契约的法
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